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                        自然資源治理存在的問題和健全策略

                        時間:2019-07-18 15:25作者:曼切
                        本文導讀:這是一篇關于自然資源治理存在的問題和健全策略的文章,自然資源是資源治理和資源科學研究的實體對象,隨著經濟社會的發展,自然資源的范疇在不斷地拓展,自然資源的資產屬性、生態功能和社會功能不斷凸顯,“綠水青山就是金山銀山”“冰天雪地也是金山銀山”等新的理念得

                          摘    要: 健全完善自然資源治理體系,既是推進生態文明體制改革的重要任務,也是提升自然資源治理能力的制度保障。文章在分析我國傳統自然資源治理存在問題的基礎上,提出健全自然資源治理體系的幾點思考:(1)準確界定資源管理監督職責與資源資產所有者職責;(2)合理分配各類自然資源使用權;(3)合理劃分中央與地方以及地方不同層級政府之間權責;(4)依法保護資源使用權權益,完善資源流轉制度;(5)協調自然資源部與其它自然資源治理主體的權責。

                          關鍵詞: 自然資源; 治理體系; 資源產權; 用途管制; 體制改革;

                          Abstract: Strengthening and perfecting the governance system of natural resources is not only an important task to promote the reform of ecological civilization system, but also an institutional guarantee to enhance governance ability of natural resources. Based on the analysis of existing problems of traditional natural resources governance in China, this paper puts forward some reflections on perfecting the governance system of natural resources as follows: firstly, precisely defined supervision duty of resource administration and the responsibility of resource assets owners; secondly, reasonable distribution of all kinds of natural resource use rights; thirdly, rational division of the powers and responsibilities between central and local governments and local governments at different levels; fourthly, protecting the rights and interests of resources use right according to law and improving circulation system of resources; fifthly, coordination of the powers and responsibilities between Ministry of Natural Resources and other natural resource governance entities.

                          Keyword: natural resources; governance system; resource property right; use control; system reform;

                          0、 引言

                          自然資源是人類社會生存和發展的物質基礎、能量來源,也是生態文明建設的重要組成要素。為適應經濟社會發展的需要,各國不斷調整自然資源治理模式,力求更好地保障資源的合理利用與持續供應。如,美國將公共信托理論引入到自然資源管理中,作為政府資源配置、資源管理行為準則的基礎[1];日本在2001年進行機構改革后,實現資源戰略制定、資源開發利用、資源儲備體系建設的集中管理,并將資源管理事權下放,推進自然資源的全民化管理[2];德國重視對自然資源和自然環境的保護[3];俄羅斯將自然資源與生態環境進行統一管理[4]。自然資源集中管理、重視自然資源的生態價值、注重資源管理的地方分權和公眾參與等成為各國自然資源治理的新趨勢,自然資源社區參與式管理等新型資源治理方式[5]在一些地方得到推廣。

                          我國以資源類別管理為基礎、以政府規劃和計劃管理為主要手段的資源管理制度在中華人民共和國成立后快速恢復國民經濟,以及改革開放后有力保障大規模城市化、工業化等方面發揮了重大的歷史作用。原有的“條塊化”管理可以發揮專業性強、行政執行力強、集中力量辦大事等優點,但隨著社會的發展,資源分散化管理模式下出現了資源管理碎片化、資源生態價值和社會價值發揮不足、資源市場化配置程度不高等問題,需要按照全面深化經濟體制、政治體制、社會體制、生態文明體制等方面改革的要求,適應經濟社會發展的變化,不斷健全自然資源治理體系。

                          1、 傳統自然資源治理存在的問題

                          我國傳統的資源治理方式為分散管理、多頭管理的管理體制。資源治理法律法規不健全、治理主體單一、資源治理部門化碎片化、自然資源社會價值生態價值重視不夠等問題長期存在,影響了市場化配置資源的效率和自然資源綜合效益的發揮。

                        自然資源治理存在的問題和健全策略

                          1.1、 自然資源法律體系和制度體系不健全,資源開發利用相關者權責不清

                          一方面,我國缺乏綜合性的自然資源法,對自然資源的功能定位、權利劃分、管理邊界、流轉制度、權益保護等缺乏系統、明確的界定;另一方面,現行的各資源單行法具有一定的部門傾向,側重于資源屬性管理和行業管理,對資源的空間屬性、資產屬性、社會功能和生態功能等考慮不足,不利于自然資源的整體保護和系統治理。從制度體系看,資源產權制度、資源有償使用制度、資源交易制度等不夠完善。資源治理相關主體的職責不清、權益保障不到位。例如,資源使用權的權益沒有得到充分保障,公權侵犯資源使用權的現象時有發生。

                          1.2、 資源所有權和監管權混淆,全民所有自然資源權益地方化、部門化

                          全民所有自然資源資產的所有權人不到位,所有權人權益不落實。名義上全民所有的自然資源資產權益實際分散在各級政府及相關部門之中,形成了“誰管理、誰擁有、誰受益”的局面。例如,一些地方為了經濟的發展,不惜破壞自然資源的生態價值和社會價值,導致自然資源資產權益的流失,有的資源利益地方化、部門化,損害了國家利益和公共利益。

                          1.3、 自然資源分散管理,系統整體性不足

                          以往自然資源由不同資源管理部門分散管理的模式割裂了自然資源間的有機聯系,不利于推進山水林田湖草的系統修復和綜合治理,也不利于自然資源的生態價值和社會價值的實現。資源的分散管理還容易帶來缺位、錯位和越位的現象。如,各類資源利用規劃在空間上存在交叉、重疊,甚至沖突矛盾。

                          2、 健全自然資源治理體系的幾點思考

                          2018年3月,中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》,為統一行使全民所有自然資源資產所有者職責,統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責,著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題,組建自然資源部,對自然資源開發利用和保護進行監管,履行全民所有各類自然資源資產所有者職責,統一調查和確權登記,建立自然資源有償使用制度。本次機構改革整合此前分散的自然資源管理職責,有利于完善自然資源治理體系,有利于實現山水林田湖草各類自然資源的整體保護、系統修復和綜合治理,在完善我國自然資源治理體系進程中具有里程碑的意義。需要按照黨和國家機構改革的要求,完善和健全自然資源治理體系。

                          2.1、 準確界定資源管理監督職責與資源資產所有者職責

                          此次《深化黨和國家機構改革方案》明確自然資源部其中的兩項重要職責分別為:“對自然資源開發利用和保護進行監管”和“履行全民所有各類自然資源資產所有者職責”。對于監督管理而言,自然資源部是行政管理者,其職能主要是基于國家行政管理者的身份行使自然資源確權登記、調查評價、開發利用和治理保護等各個環節的監管職能。對于履行資源資產所有者的職責,主要是自然資源部門要代表國家擬定全民所有自然資源資產管理和收益管理的政策法規與制度體系;組織編制和擬定自然資源開發利用與保護的相關規劃與技術標準;建立相關的統計考核制度以及監管評價體系等。

                          2.2、 合理配置各類自然資源使用權

                          為實現資源價值,需要將資源使用權分配到不同的社會主體進行行使。從各國自然資源治理實踐看,一般根據各類資源的本質屬性,采取不同的資源使用權配置方式,確保各類自然資源發揮最大的綜合效益。

                          一是以保障國家安全為目標的特殊戰略性資源,如鈾礦、軍事用地等。此類資源由國家確定特定主體強制壟斷經營,具有強烈的排他性、強制性。此類資源的使用權由國家直接賦予,由特定權利人占用。此類資源的使用是直接為公共利益服務,資源使用效益為全民共享,體現了資源全民所有者權益。

                          二是公眾生活、公共生產等所需的公共性資源,如生存性用水、氣候、公共綠地、濕地等具有公共屬性的資源。此類資源需要國家保障全民自由、平等、非排他、持續的利用,資源使用權原則上無需配置或者交由非營利性機構代為管理,應該允許全體公民共享、無償使用,自然資源管理者依法履行監管和保障職能。但必要時,使用者需要基于生態補償、環境保護、管理運用等公益目的支付一定的管理或者修復治理成本,體現“使用者付費”原則。

                          三是以經濟效益最大化為主要目標的經營性資源,如礦產、土地等資源。此類資源應遵循市場在資源配置中起決定性作用的原則,引入市場化方式配置使用權,將使用權配置給效益最高的市場主體,最大限度發揮資源的經濟價值。國家依據資源有償使用制度收取資源收益,供全民共享。

                          2.3 、合理劃分中央與地方以及地方不同層級政府之間權責

                          此前,一般認為我國出現“九龍治水”的困境是由多部門分散管理自然資源造成的。但往往忽視中央與地方以及地方各級政府之間事權、財權劃分不合理的影響。中央政府對地方資源管理干預過多、各個部門自上而下對各地自然資源垂直管理弱化了地方政府統籌資源統一管理的職能。如自上而下編制的各類規劃存在規劃期不一致、資源認定標準不一致等問題,但地方各級資源管理機構必須強制執行,造成地方空間規劃混亂?梢哉f地方自然資源管理職能的弱化、碎片化是影響自然資源統一管理的主要原因之一。

                          在實際管理工作中,自然資源部代表國家行使的資源所有者職責無法全面行使,也難以全面履行對資源的監管職責,需要根據自然資源本質屬性和區域特征,合理劃分中央與地方政府、地方各級政府之間的資源管理權限和責任,依法分級代理行使資源所有權職責。中央政府主要對影響國家資源安全、生態安全的重要資源以及部分國家公園直接行使所有權,并通過建立和完善全民所有權自然資源資產的監督機制,對地方不合理的資源利用進行監督。對于不影響國家安全的資源盡可能地交由地方政府管理,賦予地方更多自主權。實施資源治理地方分權有利于減輕中央政府管理壓力、調動地方政府積極性,也有利于地方政府根據經濟社會發展的變化靈活調整資源治理策略。

                          2.4、 依法保護資源使用權權益,完善資源流轉制度

                          資源所有權與使用權分離以后,權利主體獲得了資源使用權。資源使用權具有明顯的物權屬性和財產屬性,可以交易、轉讓、抵押以及對抗他人等。未來需要通過完善確權與登記制度、流轉制度以及補償制度等,嚴格限制公權,實現對資源使用權的保護,加強資源使用權的物權保護。一是完善資源產權確權與登記制度,為資源使用權物權保護提供基礎;二是明確資源使用權及相關權利流轉制度,減少流轉限制和行政審批,擴大流轉范圍,發揮市場配置資源的決定性作用;三是完善征收征用以及資源使用權撤回和變更的程序,賦予權利人聽證、申辯等事前程序性權利和事后救濟措施,防止公權對私權的侵害;四是完善補償制度,擴大補償的范圍,提高補償的標準,做到合理補償。

                          2.5、 協調自然資源部與其它自然資源治理主體的權責

                          自然資源部是資源多元治理體系中最為關鍵的治理主體,但不是唯一主體,需要協調與其它治理主體間的關系,明確權責、加強統籌,形成治理合力。

                          一是合理劃分資源治理的決策權與執行權。依據憲法,全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是人民行使國家權力的機關,有權對資源治理的相關重大事項進行決策。自然資源管理部門對于資源利用的重大規劃和決策,應當提請各級人大表決,體現全民意志。自然資源管理部門按照人大有關自然資源開發利用與治理保護的重大決策履行職責,并定期向人大報告自然資源保護、開發、利用等情況。二是建立并完善與生態環境保護部門的協調機制。自然資源與生態環境是一個整體、密不可分,需要合理界定兩者之間的權責邊界,建立健全跨部門的協調機制,特別是加強自然資源有償使用制度與生態補償制度、環境保護與生態修復、環境治理與國土綜合整治等方面的協調。三是完善公眾參與和社會組織的監督與制約功能。公眾除通過人民代表行使資源治理的權利外,還應當被賦予直接參與資源開發利用的各個環節的權力。例如,在資源開發利用的決策過程中引入公眾參與和聽證制度,聽取公眾對于資源開發的建議;建立公益訴訟制度,允許社會組織和第三方對不合理的資源利用方式及其產生的后果進行訴訟。

                          3、 結語

                          自然資源是資源治理和資源科學研究的實體對象[8],隨著經濟社會的發展,自然資源的范疇在不斷地拓展,自然資源的資產屬性、生態功能和社會功能不斷凸顯,“綠水青山就是金山銀山”“冰天雪地也是金山銀山”等新的理念得到普遍認可。受社會進步、科技發展以及經濟增長方式轉變等因素的影響,經濟社會對自然資源的需求總量、需求類別和需求方式將發生變化,資源利用的生態價值和社會價值日益顯化。為此,需要由單一性的資源管理向綜合性的資源治理轉變,通過建立和完善由政府、市場和社會共同參與的多元治理體系,協調好資源利用的關鍵環節和關鍵問題,加強資源治理的系統性、完整性、多元性,實現自然資源治理由單一功能向經濟、社會與生態多元功能治理轉變。相關自然資源治理主體應當把握經濟社會發展對自然資源需求和自然資源治理的需求,探索完善自然資源部語境下的自然資源治理體系,提升資源治理能力,維護公共利益,保障國家資源安全,更好發揮自然資源的經濟價值、生態價值和社會價值。

                          參考文獻

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