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            未來深化政策性金融改革的五個要點

            時間:2018-04-09 10:48作者:羽沫
            本文導讀:這是一篇關于未來深化政策性金融改革的五個要點的文章,這篇文章是未來深化政策性金融改革需要重點關注和著力推進的五個方面, 即從理論上強化政策性金融公共性的本質特征及其長久存在的必然性, 以避免政策性金融發展的再次異化。

              論文題目:未來深化政策性金融改革的五個要點

              摘要:深化政策性金融改革是十八屆三中全會后完善金融市場體系的重要舉措, 從實踐層面落實好政策性金融改革成為關鍵。從理論層面明確政策性金融的公共性定位、強化政策性金融機構長久存在的戰略性地位, 以及從實踐層面利用好政策性金融高財務杠桿經營的特點、建立符合政策性金融機構經營特點的國有資本經營預算管理制度、完善政策性金融法人治理結構是未來深化政策性金融改革的重點。

              關鍵詞:政策性金融公共性; 國有資本經營預算; 法人治理結構;

              2013年11月, 黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》, 其中推進政策性金融機構改革成為完善金融市場體系的重要舉措之一;2015年4月, 國務院正式批復國家開發銀行、中國進出口銀行及中國農業發展銀行三家政策性金融機構的改革方案, 全面深化政策性金融機構改革步入實質性階段。如果說在此之前, 理論界與實務界關注的核心問題可以概括為“辦不辦政策性金融”, 那么在此之后, 核心問題便應當轉變為了“如何辦好政策性金融”。在回顧、反思以及對政策性金融實務工作調研的基礎上, 筆者就深化改革過程中面對的一些新問題進行辨析, 以期在理論上為實務工作提供借鑒。

              一、政策性金融本質特征公共性之辨

              20世紀90年代初, 白欽先在其專著《比較銀行學》及《各國政策性金融體制比較》中率先提出了政策性金融概念并予以系統性研究。在各國金融體制比較研究過程中, 白欽先發現當時國內外普遍使用的金融這一概念實際上與今天我們使用的商業性金融這一概念是等同的, 都是指一種市場化行為;然而在各國金融實務的實踐過程中又存在著另一種非市場的、有政府背景的、具有補充性質的、服務特定領域的金融行為———它顯然同奉行市場經濟原則、以民間資本為主、占據市場主體地位、受眾廣泛的商業性金融不同。他把這種特殊性質的金融行為定義為政策性金融。

              事實上, 當時在給這種特殊金融形態進行命名之初還考慮了“政治性金融”或“政府性金融”這兩個稱謂, 但由于使用“政治”“政府”字眼過于敏感、也同整個經濟體制轉軌的時代背景不相協調, 權衡之下采用了“政策性金融”這一表述;所謂的“政策性金融”這一表述也并非完美, 也只能說是在眾多可能性選擇下的一種妥協[1]。這就使得“政策性金融”這一概念提出伊始, 就受到了一些學者的質疑。其實, 這里所謂的“政策”是指為配合特定的經濟政策、產業政策、社會政策而進行的一種特殊金融行為。因此, 為了澄清這種模糊, 在中國人民銀行建行五十周年之際, 在《中華金融辭庫·政策性金融分卷》中, 白欽先進一步對政策性金融概念進行了規范與界定:“政策性金融是同商業性金融彼此對稱、平行、并列的兩大金融族類之一, 是在一國政府支持或鼓勵下, 以國家信用為基礎, 不以利潤最大化為其經營目標, 運用種種特殊融資手段, 嚴格按照國家法規限定的業務范圍、經營對象, 以優惠性利率或條件直接或間接為貫徹、執行、配合政府的特定經濟政策、產業政策和社會發展政策乃至外交政策, 而進行的特殊性資金融通行為或活動的總稱。”[2]當然在出版《中華金融辭庫》的這個時候, 政策性金融這一概念已被廣泛接受并付諸實踐。

              而作為理論研究, 對政策性金融的探討仍在持續并不斷深入, 特別是在進入21世紀后, 公共性概念的引入給政策性金融基礎理論研究注入了新鮮血液。2000年, 白欽先與郭綱在《關于我國政策性金融理論與實踐的再探索》一文中認為政策性金融是準公共產品的提供機制;2010年, 白欽先與王偉在《科學認識政策性金融制度》一文中進一步指出政策性金融作為一種制度設計滿足了社會成員對金融公共產品的需求, 并提出了“公共利益原則”;2015年, 白欽先與張坤在《論政策性金融的本質特征———公共性》一文中正式提出政策性金融的公共性特征, 指出政策性金融的公共性是政策性金融以國家信用為基礎, 在非排他、非利益誘導機制安排下提供具有特定選擇對象的金融服務以實現其最高宗旨———金融資源配置社會合理性的本質性特征[3]。從這個意義上講, 用公共性金融這一稱謂比政策性金融更為貼切。

              之所以提出政策性金融的公共性或干脆將其稱為“公共性金融”有兩方面積極意義。首先, 公共性強調政策性機構在利益取向上追求社會公共效益最大化, 而非自身利益最大化, 從屬性上與商業性金融做了根本性區別, 也避免了政策性金融機構與商業性金融機構的競爭。其次, 公共性強調政策性金融機構在實現社會利益最大化過程中務必與國家政治權力高度結合, 它必須享有國撥資本、享有主權信用、享有稅賦減免, 從而在制度上為政策性金融職能的發揮予以充分保障。

              二、政策性金融機構與政策性金融業務之辨

              在以往的諸多研究中, 都系統性地闡述了“強位弱勢”群體長久存在的必然性, 進而政策性金融作為長久性、戰略性決策的重要觀點, 在此不再贅述。筆者想要進一步探討的是, 這一制度在實踐層面中的具體選擇和具體對策, 譬如政策性金融業務與政策性金融機構的關系。

              從理論上講有兩種可能:一是政策性金融業務由非政策性金融機構承擔, 二是政策性金融業務由專門的政策性金融機構承擔。這兩種搭配模式當然各有利弊, 在世界各國的實踐過程中也都可以找到典型代表。

              例如法國農業政策性金融體系就是第一種情況的典型代表。法國的農業政策性金融體系是建立在合作金融基礎之上的, 與合作金融一起構成“金字塔”結構, 處在最上層的是法國農業信貸銀行, 它作為整個法國農業政策性金融體系的核心, 透過廣泛的持股及代理控制著全國各地的農業信貸地區銀行以及基層的農業信貸信用合作社, 處于基層的農業信貸合作社的經營方針和策略體現著中央機構的政策意圖[4]。如此一來, 非政策性金融機構承擔政策性金融業務, 可以在機構開支、人員開支上有顯著的優勢, 政策性金融業務的開展也可以利用商業銀行、農村合作社等基層機構廣泛深入生產第一線的優勢, 使相關弱勢群體直接受益;此外, 借款人資信背景信息共享、風險管理技術共享、設備技術共享、網絡技術共享也有助于解決信息不對稱帶來的弊端。

              然而, 非政策性金融機構代理政策性金融業務這一模式的缺點也十分明顯。首先, 代理機構如果是商業性金融機構, 很有可能出于自身追求利潤最大化的動機而故意打壓政策性業務, 使其更少地承擔政策性成本;其次, 如果不能有效地核算政策性業務與商業性業務, 機構內部也容易滋生腐敗或尋租, 很容易導致那些不符合扶植條件的借款人通過非法途徑獲得優惠貸款, 而機構內部人員也容易通過政策性損失掩蓋經營不善的后果;最后, 在國家動員能力方面, 專門設立政策性金融機構可以顯著增強政策性金融的影響力, 特別是在戰爭、自然災害等特殊時期這一優勢可能更為顯著;一個側面的例子是一些國家在戰爭時期會將全部銀行收歸國有以形成國家壟斷, 從而對貨幣、金融具有強大的動員能力, 在某種意義上, 這種形態下的金融也可稱為政策性金融。以上種種原因也是世界上大多數國家設立專門的政策性金融機構的重要原因。

              基于上述論述, 我國實行政策性金融機構專營政策性金融業務的模式也將是一種長期選擇。這是符合中國政策性金融機構設立運行二十余年的實際國情的需要, 更是過去十年中政策性金融機構商業化轉型失敗后的迷途知返。

              三、政策性金融機構高財務杠桿經營利弊之辨

              所謂財務杠桿是指經營實體通過適度舉債的方式調整資本結構, 進而影響權益凈利潤率。金融機構作為特殊的經營實體, 其本身就是在經營貨幣資產和貨幣負債, 因此, 如何利用好財務杠桿是所有金融機構共同面對的問題。為了分析問題的便利, 我們引入杜邦財務分析模型:

              權益凈利潤率是衡量投資效率的指標, 營業凈利潤率是盈利性指標, 總資產周轉率是營運指標, 權益乘數是衡量財務杠桿的指標[5]。對于一個金融機構而言, 當盈利能力和營運能力既定時 (且都為正) , 高財務杠桿經營能夠為金融機構取得更高的投資回報;反過來講, 當保持既定的投資效率時, 即權益凈利潤率一定條件下, 高財務杠桿經營可以允許金融機構有較低的盈利能力和運營能力。

              因此, 作為政策性金融機構, 它提供優惠利率貸款、提供較高比例的長期貸款必然導致其盈利能力和營運能力較一般商業銀行都低, 但是政策性金融機構采取高杠桿經營的方法可以最終使其投資效率與商業銀行趨同甚至超過商業銀行;換句話講, 在保持必要的投資效率下, 要想讓政策性金融機構發放低利率貸款和長期性貸款, 高杠桿經營成為必然選擇。通過2015年中國農業發展銀行和中國農業銀行的財務數據 (見表1) 比較我們可以證明上述判斷。

              

              表1 2015年中國農業發展銀行和中國農業銀行主要財務指標

              2015年中國農業發展銀行權益凈利潤率為15.52%, 略高于中國農業銀行的14.93%, 證明前者的投資效率略高于后者;其重要的原因是中國農業發展銀行采取了高杠桿經營的策略, 其權益乘數為42.42, 遠高于農業銀行的14.70, 而與此同時又保持了較低的盈利能力和營運能力, 其營業凈利潤率24.32%和總資產周轉率1.50%, 均低于農業銀行的33.71%和3.01%。通過上述論述我們可以看出, 高杠桿經營是政策性金融機構發揮政策性職能的重要武器;倘若不能有效利用財務杠桿的力量, 政策性金融機構政策性職能的發揮必將大打折扣。

              當然, 單個金融機構高杠桿經營也意味著其要承擔更高的財務風險, 整個金融業的所有機構都采用高杠桿經營就會導致整個金融體系和整個經濟體系的系統性風險。因此, 在當前世界金融監管趨于嚴格和審慎的大背景下, 《巴塞爾協議Ⅲ》逐步推進, 其核心思想就是通過限制銀行財務杠桿的比率達到降低銀行風險以及整個金融、經濟的系統性風險。但筆者在此想強調的是, 政策性銀行應當單獨作為一個特例對待, 而非簡單地比照商業性銀行執行相關標準。如果沒有了高杠桿經營這個優勢, 那必然倒逼著政策性金融機構提高盈利能力和營運能力, 最終與商業性金融機構的經營特點趨同, 也就無所謂什么政策性金融了。

              更進一步講, 政策性金融機構采取高財務杠桿經營也并不必然導致財務風險的提升。對于一般工商企業與商業性金融機構而言, 財務杠桿比率的提升往往伴隨著債務融資成本的上升, 進而帶來更高的財務風險;但政策性金融機構不同, 它具有公共性, 享有國家主權信用, 其發行的債券利率對資本結構的敏感度極低, 即使如中國農業發展銀行那樣, 其資產負債率已逾97%, 但其國際信用評級仍為AA級, 與中國主權信用評級一致, 因此其主要的資金來源仍是發行金融債券。綜上, 利用好政策性金融機構的高財務杠桿是未來政策性金融機構發揮好政策性職能的重要財務保障。

              四、建立政策性金融國有資本經營預算管理之辨

              在過去的十余年中, 我國政府機關、事業單位、國有企業等公有制經濟相關的重要組成部分已逐步建立了預算管理制度, 分別確立了公共財政預算、政府性基金預算、社會保險基金預算、國有資本經營預算四大預算體系, 強化了公共性資金收支的科學管理及透明化程度, 特別是國有資本經營預算管理制度在央企、國企的普遍性建立可以說有效地預防了國有資產的流失, 促進了國有資本的保值、增值[6]。然而, 到目前為止, 國有資本經營預算管理的范圍卻尚未包括任何一家金融機構, 當然, 政策性金融機構也屬于其中之一。因此, 審計署在歷年向全國人大提交的《中央預算執行和財政收支報告》中多次提出將金融機構納入預算管理范疇[7];為了應對這種呼聲, 財政部也給予積極回應表示由財政部金融司牽頭的《中央金融企業國有資本經營預算管理辦法》正在研討、制定中并預計會盡快出臺。由此可見, 從大環境上講, 政策性金融機構執行國有資本經營預算管理是一種大趨勢。

              另外, 從小環境來看, 從政策性金融機構自身經營管理的角度出發, 執行預算管理也很有必要。長久以來, 政策性金融機構在實務過程中面臨的一個主要的爭論是政策性金融機構該如何“保本微利”經營, 即具體盈利多少、虧損多少, 一直以來沒人能說清。這就使得政策性金融機構缺乏一個穩定的、可行的、可借鑒的標準去衡量其經營績效, 而且評價標準的缺失也容易導致機構內部形成道德風險, 即通過所謂的政策性虧損掩蓋自身經營效率低下或人為過失造成的損失, 至少是存在這種可能性的。因此, 多年來政策性金融機構在應對如何評價自身經營績效的拷問中一直處于被動態勢。而全面引進預算管理制度, 恰恰可以作為一種可行的標準成為績效評價的基準。具體來講, 通過科學精確的預測, 對未來期間政策性金融機構因發揮政策性職能所需要的各項開支進行統籌規劃, 形成系列性預算, 如經營預算、籌資預算、基建預算、工資預算、現金預算等;待到未來期間年末, 將實際的經營成果數據同預算數據進行比較分析, 就可以看出哪里盈利了、哪里虧損了, 進一步地還能將這種差異追責至不同分支機構、不同部門以及相關負責人身上, 形成追責問責制度, 這對于政策性金融機構自身經營效率的提高也是大有裨益的。

              但有一點是需要特別說明的, 盡管政策性金融執行國有資本經營預算管理是大勢所趨, 但并非像其他央企、國企那樣比照執行, 而是要充分考慮到政策性金融機構的特殊性———公共性特點。這個問題具體表現在對國有資本收益上繳比例的問題上。在十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中有如下表述:“完善國有資本經營預算制度, 提高國有資本收益上繳公共財政比例, 2020年提高到30%, 更多地用于保障和改善民生。”筆者認為, 這里對上繳比例的規定是一般性規定, 針對的是具有完全市場人格和市場行為性質的國有企業, 不排除存在特殊情況下特殊對待的情形;政策性金融機構作為公共性、政策性金融機構, 其本身所承擔和發揮的公共性職能、政策性職能也非前者所能比的;至少它不是以追求利潤最大化為最高宗旨, 而是以追求社會效益最大化為最高宗旨的, 這就必然導致其在盈利性上具有先天的弱勢。倘若在“保本微利”的經營基礎上再上繳一部分資本收益, 其后果必然導致其自身資本實力的不足和發展速度的滯后;更何況在當前看來, 政策性金融機構所承擔的社會責任與它所具有的資本金實力已存在較大矛盾, 也正是因為如此, 此次政策性金融機構的改革重要舉措之一是強化政策性金融機構的資本金。因此, 筆者建議, 政策性金融機構在納入國有資本經營預算管理后資本收益仍應繼續留存, 以此作為中央對政策性金融事業發展的實質性利好政策。事實上在目前已實行國有資本經營預算管理的央企中, 一些特殊性質的企業如中國儲備糧總公司、中國儲備棉總公司均已免于執行資本收益上繳。

              五、完善政策性金融法人治理結構之辯

              從三大政策性銀行深化改革方案獲得國務院批準所公布的信息來看, 未來改革其中一個重要亮點就是完善法人治理結構。所謂法人治理結構又稱公司治理結構, 是現代企業制度中重要的組織結構。由于法人治理結構理論成為獨立的學科時間較短, 理論界、政策制定機構和實務界對其概念目前尚沒有統一的定義,F有的法人治理概念可以分為兩大類:一類是從狹義角度定義, 法人治理即公司及其股東的關系, 是監督和控制的過程, 以保證管理層和股東利益相一致;另一類是從廣義角度定義, 即法人治理不僅包括監督和控制公司及其所有者之間的關系。也包括了監督和控制公司與其他廣泛的利益相關者的關系, 這些利益相關者包括雇員、客戶、供應商、債權人、甚至社會公眾等。

              從目前整個銀行業發展來看, 絕大部分銀行都建立了公司治理結構, 特別是在A股和H股上市的商業銀行, 其法人治理結構均較為完善, 相關機制及配套措施都走在了前面, 當然這更多地是因為《公司法》《證券法》中對上市企業內部控制及強制信息披露的硬性要求所致。而政策性金融機構不僅沒有上市, 而且其在資源配置方式、運營目標、業務領域、資產負債結構以及法律規范等方面與一般商業性金融機構也存在明顯差異。因此, 政策性金融機構在法人治理模式上不能簡單照搬一般商業性金融機構的法人治理模式, 而是應當結合政策性金融自身的特點, 構建適宜的治理模式。

              以中國農業發展銀行為例, 自1994年成立以來, 沒有設立股東大會和董事會, 一直實行黨委領導下的行長負責制, 監事會由國務院派出, 代表國家行使資產所有者的監督職能, 對農業發展銀行的資產質量及國有資產保值增值狀況實施監督, 不參與、不干預農業發展銀行的經營決策和日常經營管理活動?陀^地講, 這種治理結構的優勢很明顯, 主要有決策鏈條短、管理層次少等優點, 基本適應農業發展銀行政策性銀行的性質和職能要求, 運行情況總體也不錯。但同時, 這種治理機制的不足之處也是明顯的, 主要表現為, 這種治理結構難以滿足政策性銀行在政策協調和決策機制等方面的要求, 并導致兩個問題:一是政策協調的難度較大。必須同時接受多個政府部門的指導、管理和監督, 特別是在職能范圍拓展、業務品種開發及配套政策支持等方面, 需要請示匯報和解釋協調的部門較多。由于缺少有效的協調機制, 農業發展銀行需要分頭做工作, 協調效率較低, 也不利于高級管理層集中精力抓業務經營和內部管理。二是高級管理層承擔較大的決策壓力和決策風險。農業發展銀行在業務發展和經營管理方面的重大事項需由總行黨委決定, 高級管理層集決策權和執行權于一身, 兩種權力之間缺乏相互制衡和支持, 高級管理層面臨著較大的決策壓力和決策風險。

              農業政策性金融機構與商業性金融機構在經營目標、運作方式等許多方面具有較大的不同之處, 導致政策性金融機構與商業性金融機構相比在治理結構方面也呈現出一定的不同之處。一是目標追求不同。農業政策性金融機構以執行國家政策為首要任務;商業性金融機構則以股東利益最大化及自身利潤最大化為經營目標。二是組織架構不同。從國際實踐來看, 政策性金融機構的董事會成員主要由政府部門委派的部門董事和個別專家學者型獨立董事組成, 突出政府部門共同治理的理念;商業性金融機構董事會成員主要是股權董事。三是職能不同。除執行商業性金融機構董事會職能之外, 政策性金融機構董事會還需履行貫徹落實國家有關金融扶持政策、協調有關政府部門之間的關系等職能。由此可見, 政策性金融機構建立董事會的宗旨具有特殊性, 其目的在于通過政府相關部門共同治理, 更好地履行政策性金融機構職責和執行國家政策。

              以上是未來深化政策性金融改革需要重點關注和著力推進的五個方面, 即從理論上強化政策性金融公共性的本質特征及其長久存在的必然性, 以避免政策性金融發展的再次異化;從實踐層面, 要充分考慮政策性金融經營的特殊性, 利用好高財務杠桿帶來的便利及優勢, 建立及完善政策性金融特有的國有資本經營預算管理制度和法人治理結構, 從而更為科學有效地管理好、經營好我國的政策性金融機構。

              參考文獻

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