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            預算權力規范對《預算法》修訂的影響

            時間:2018-02-11 10:06作者:學位論文網
            本文導讀:這是一篇關于預算權力規范對《預算法》修訂的影響的文章,摘要: 基于《預算法》①修訂的背景,本文就我國預算權力的規范問題進行了研究。研究認為:在預算權力的配置上,《預算法》的修
             摘要:基于《預算法》①修訂的背景,本文就我國預算權力的規范問題進行了研究。研究認為:在預算權力的配置上,《預算法》的修訂應該就預算中的權力主體設定(包括黨的權力及公民的參與權)以及相關權力主體在預算編制、審批、監督與執行方面的權力分配進行制度規范;為保證預算權力的運用,《預算法》的修訂需要為預算信息公開等提供法律保障;而在規范預算權力行使方面,《預算法》的修訂需要就包括人大在內的所有權力主體的權力運用作出實體性的、程序性的限定。
             
              關鍵詞:《預算法》修訂預算權力。
             
              自1994年《預算法》頒布以來,我國的社會經濟發生了很大的變化,為了與之相匹配,國家多次就政府預算作出改革,這使得預算實踐中存在諸多與《預算法》規定相沖突的現象。同時,因為《預算法》的桎梏,現行諸多的預算改革缺乏法律保障,從而影響了改革進程,F實的矛盾與改革的困境使得《預算法》的修訂勢在必行。至于具體應如何修訂,本文將就與預算權力規范相關的問題來討論法律條文的修訂,即討論規范預算編制、修正、調整與監督的制度規范調整,具體包括規定預算權力配置的制度調整、保證預算權力運用的制度調整以及規范預算權力行使的制度調整這三方面的內容。
             
              一、規定預算權力配置的法律條款
             
              預算權,主要是指預算的編制權、審批權、執行權和監督權。預算權如何在各權力主體和各種國家機關之間進行合理配置,是預算法律建設的核心問題。在我國,關于預算權的配置,憲法與《預算法》均作出了界定。應該說,相關規定大體上體現了預算民主的基本要求,即行政部門編制和執行預算、立法部門審批和監督預算。但是,我們也看到,預算權力的配置還存在一些問題:一方面,部分主體的預算權力沒有得到法律的明確設定;另一方面,基于政治傳統與真實權力結構等方面的原因,預算權的實際配置與預算權的法律配置存在許多差異,甚至“名實不符”。這些問題的解決,雖然部分取決于實際權力架構的變革,但在相當程度上也取決于預算法律的建設,因此,《預算法》的修訂,應該就預算權配置問題作出一定的回應。
             
              關于權力主體的法律設定,主要是黨和公民的預算權力設定問題。黨的預算權力問題:現行《預算法》中并沒有提及黨在預算中的地位和作用,但在現實的預算過程中,黨往往通過制定各種重要政策而介入到預算過程中來:為了執行某些政策,要求單獨設置項目和配置資金,或將原來用于其他項目的資金轉移到用于執行這些政策上,最終造成預算的調整。而政策過程和預算過程的分離會造成預算的經常調整而有損預算的嚴肅性,并侵蝕人大的審批權和執行監督權,因此,如何明確黨在預算中的地位和作用,落實黨的“依法治國”的理念,是一個亟待解決的問題。公民的預算權力問題:在美國,法律規定美國公眾可以通過參加聽證會的方式來表達自己的利益訴求,直接參與美國聯邦預算過程。但在我國,盡管部分地方通過預算改革已經允許公眾參與預算,但《預算法》并沒有對此給予法律保障,存在不規范性的問題,《預算法》的修訂需要對此予以明確。
             
                當然,除了權力主體的法律設定之外,關于預算權力配置的更大問題是相關權力在各主體之間的具體分配。
             
              其一,關于預算編制權。同國外通行的做法一樣,我國行政部門擁有全部的編制預算的權力(包括預算草案、預算調整案與決算草案的編制權)。我國預算編制權所存在的問題是,預算編制中的預算分配權力是分離的:在財政部門之外還有一些部門具有預算分配權。多重預算分配權與公共財政的要求不相適應,并影響預算編制的效率,增加了預算編制、執行與決算的交易成本。近年來,由于部門預算改革的不斷推進,預算分配權力分散的問題在一定程度上得到了糾正,但仍需要預算法律對此加以控制,預算分配權應該集中由財政部門來行使。
             
              其二,關于預算審批權。與預算審批權有關的關鍵問題是對預算草案的修正權。在人大會議期間,有提案權的單位和個人可以在一般法律框架下對政府預算草案提出修正案,這是我國人民代表大會制度的內在要求。但現行《預算法》未能就預算修正權作出嚴格的制度規定,使得人大部門對于預算草案的意見沒有法定的表達渠道(人大雖然可以在預審和初審環節向行政部門表達對于預算草案的意見,但這種意見對于行政部門并無法律上的約束力),這使得人大的預算審批權受到了極大的限制而不能得到落實。因此,《預算法》的修訂應明確確定人大的預算修正權。
             
              其三,關于預算的監督權。在我國,法律規定:在人大休會期間,由常委會聽取國務院報告預算執行情況;在決算階段,由常委會審查決算報告。但由于各方面的原因,人大對于預算的監督受到限制。預算的監督主要是政府的內部監督,包括財政部門對于各部門預算執行的日常監督以及審計署在預算執行階段對各部門的日常審計監督、在決算階段對決算報告的審計監督。行政內部監督的權力配置存在先天性的缺陷:
             
            ①行政首長既對預算執行負責,又對審計預算執行負責,因此有動機在兩者間尋找平衡;
             
            ②審計機構和審計對象都是行政首長的代理人,兩者之間很容易串謀;
             
            ③國家審計機構只是行政系列中的一員,其他行政機關的地位或職權有可能比審計機構大,
            這使得國家審計機構難以開展有效的審計監督;
            ④預算撥款部門若集編制權、執行權與監督權于一身,預算撥款時總是喜歡利用各種方式來顯示自己的權威,至于預算監督,一般無暇顧及,即使偶爾為之,也很難逃脫本部門和系統長期形成的利益圈子的制約。鑒于此等考慮,《預算法》修訂時,應該將預算監督權明確配置給政府外部的權力機構,而非行政部門本身。至于獨立出來的監督權,究竟是采用法國的司法型審計,還是英美等國的立法型審計,這是一個相對次要的問題。
             
              其四,關于預算的執行權。與預算執行有關的法律問題主要是預算調整權的配置。
             
              一般有三種情況:一是只要政府部門內部同意即可;二是需要向立法機構備案;三是必須經過立法機構審批。前面兩種情況實質上是把預算執行的自由裁量權完全授予政府行政部門,而第三種情況則體現出立法機構的預算調整決策權。從國外的情況來看,預算調整決策權究竟是傾向于歸立法機構還是歸政府部門,其決定因素之一是績效管理的運用情況。如果一個國家預算績效管理比較成熟,即采用績效導向管理模式,那么一般都將預算調整決策權大部分授予政府部門,立法機構只要對預算總額和大類支出總額進行控制即可。而如果采用投入導向管理模式,那么預算調整決策權則交給立法機構。至于我國的情況,《預算法》規定:預算調整是指預算在執行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入,使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入,或者使原批準的預算中舉借債務的數額增加的部分變更。既然只有當預算赤字額增加時才屬于預算調整,需經人大常委會審批,而預算執行過程中的預算追加追減、科目流用和預算劃轉等則都不屬于預算調整,行政部門可以自由處置而無需接受人大監督,進而現行《預算法》賦予人大對預算調整的真正權限只是在對赤字的控制上,而人大對預算結構的調整和其他情況是沒有任何監督權力的,[2]那么,我國預算調整決策權是否應該配置給人大呢?本文認為主要還是取決于我國人大預算監督的導向功能。從長遠看,隨著我國預算績效管理理念的確立,人大也應相應地實行績效導向式監督模式。然而,要建立績效導向的政府管理和績效導向的人大預算監督制度,都需要良好的政府內控制度,包括政府問責制度、政府會計制度、政府審計制度、政府預算管理制度、政府計劃制度等。在現階段,由于我國還未建立起績效導向式管理模式,良好的政府內控制度也正在建立中,所以我國預算調整決策權的配置應主要側重于立法機構,盡管也應從便利角度適當賦予行政一定的預算調整決策權。至于《預算法》的修訂具體應如何配置調整權,我們認為,相關的條款可以設定為:
             
            ①關于預算的追加追減,可以允許政府在一定幅度內自主決定。在一定幅度內,政府擁有完全的自由裁量權;而超過一定限度,則需要人大的審批。
             
            ②關于預算經費流用,應當視預算收支分類的級次進行配置。政府預算中類級科目(按功能分)之間的經費流用和部門之間的經費流用,必須經人大審批;部門內部項目之間的經費流用,甚至項目下的類級科目(按經濟分類)的經費流用,也可以由人大審批;款級科目(按經濟分類)之間的經費流用,則可以由各級財政部門控制。
            ③關于預算預備費的動用,在沒有建立起良好的政府內控制度和績效導向式預算監督制度之前,納入預算調整的草案應該由人大進行審批。對于應急項目,應公共財政《預算法》修訂背景下的預算權力規范問題研究9。菲浯问秦斦畔⒐_的程度。一般來說,信息具體反映到什么程度,應取決于信息使用者———公民、人大、政府履行其職責的需要:出于不同目的,所要求的財政信息的詳細程度是不一樣的。一般的了解也許只需要一些高度概括的信息即可,政策分析需要的信息量就會大些,而對預算進行審查,判斷哪些事情該花錢以及該花多少錢,就需要更具體的信息,尤其是在考慮具體部門、單位、項目支出時尤為如此,離開了具體的信息,就很難對具體的支出作出評價,也很難對財政運行過程進行監督,因為“魔鬼”隱藏在細節中,此時將公開的信息局限在最簡約的層面上,會使公開的財政信息無法滿足審查、批準、監督的需要。鑒于此等考慮,《預算法》應該分情況對信息公開的程度作出規定,一定要防止信息公開因缺乏具體性而失去其應有的功效。
             
              最后是財政信息公開的屬性。包括:
             
             、偌皶r性。信息公開的及時性是財政透明度的重要因素,過時的信息只能用于無助的回顧,對財政決策、審批、監督的實踐沒有什么太大的價值。
             
             、诒憬菪。獲得信息的難易程度影響信息使用者能在多大程度上獲得信息。如果信息只能用一種非常困難的方式獲得,那么其公開性程度就會很低,在極端情況下,這可能接近于不公開。
             
             、垡幏缎。財政信息的規范性是財政透明的保證。不按技術規范記錄信息,會嚴重制約財政的透明度。
             
             、苷鎸嵭。人為地按照某種目的杜撰和編制信息,對于預算透明度會形成根本性的損害。因此,《預算法》需要就財政信息公開作進一步的規定:以滿足信息需求者行使法律賦予的權利和義務為原則來就財政信息公開的時間作出明確規定;信息公開應以對信息需求者來說最便捷、獲取成本最低的方式來公布;要求所有財政信息必須符合公認的政府會計和統計規范,并要求提供政府財政信息的責任部門或機構對信息的真實性負責。
             
              當然,強調財政透明的支撐性條件,并不等于其他方面的因素是無關緊要而可以予以忽略。實際上,能力與時間方面的制度性保障也是極其重要的。在我國,人大代表的非專職化和非專業化致使其難以對專業性較強的預決算草案、預算調整草案、預算執行和審計報告的監督作出清晰和科學的判斷,從而影響了預算審查和監督的力量。同時,由于人代會審議預算草案及其報告的時間很短,代表們很難對預算草案進行深入的審查,因而人代會對預算草案的審查存在走過場的現象,沒能真正發揮人大監督作用。為了保證預算權力的有效行使,我們需要采取一定的手段來為能力和時間提供保障。在能力方面,美國通過在國會下面設置GAO、CBO和國會研究中心(CRS)等機構,建立了完備的賬目監督和信息輔助系統,使得國會在獲得財政信息等方面同行政機構處于同等地位而有助于國會更充分地履行其預算審批和執行監督權。在我國,可以類似地通過加強專門委員會的建設,如設立預算委員會、撥款委員會、收入委員會和審計委員會等來加以解決。至于需要在預算法律層面加以解決的,主要是審議的時間安排問題。在美國,國會審批預算的時間從每年2月份的第一個星期一前向國會提交預算案開始,到4月15日國會通過年度預算共同決議案,時間長達兩個多月。如果包括兩院對撥款法案的審議時間在內,則美國國會審議預算的時間長達七個多月。充裕的審批時間,有助于美國國會對總統預算報告作詳細、深入的審議,保證了國會審批權的充分實施。鑒于此等考慮,我們建議:
             
             、俑骷壺斦块T在每年人大會議舉行的60日前,向各級人民代表大會的預算審查機構提交預算草案公共治理評論PUBLIC。牵希郑牛遥危粒危茫拧。遥牛郑桑牛自撛试S各級政府在預備費的動用程序上,采用先借用、后審批的方式。
             
             
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