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            莊河市棚戶區改造工程現狀與優化措施

            時間:2019-07-18 16:29作者:張國衛
            本文導讀:這是一篇關于莊河市棚戶區改造工程現狀與優化措施的文章,本文在國家大力推進棚戶區改造以實現新老城區均衡協同和滿足棚戶區人民對美好生活向往的背景下,以莊河市 2017-2018 年城中村棚戶區改造案例為對象,分析莊河市 2017-2018 年城中村棚戶區改造的內容、莊河市 2017-20
              摘 要
              
              對棚戶區進行改造建設,通過社區的整體改造,使都市風貌得以改善、市民居住質量得以提升、政府管理更為方便。本文在國家大力推進棚戶區改造以實現新老城區均衡協同和滿足棚戶區人民對美好生活向往的背景下,以莊河市 2017-2018 年城中村棚戶區改造案例為對象,分析莊河市 2017-2018 年城中村棚戶區改造的內容、莊河市 2017-2018年城中村棚戶區改造模式和莊河市 2017-2018 年城中村棚戶區改造過程中存在的問題,最后提出未來莊河市棚戶區改造完善的策略性建議。

            莊河市棚戶區改造工程現狀與優化措施
              
              通過本文的研究,得出了如下研究結論:首先,莊河市城中村棚戶區域的房屋多建于上世紀七、八十年代,由于受當時歷史和經濟條件的限制,這些房屋大都屬簡單磚混結構,建筑密度大、容積率低、住宅與工業項目交叉混雜、基礎設施不配套,人口相對集中,存在著很大的火災、交通等安全隱患。因此,對于莊河市棚戶區改造,領導給予高度重視并取得積極成效,莊河市棚戶區改造初步制定了下一輪改造計劃;在此過程中,莊河市棚戶區改造還充分強化政府公共服務職能建設并取得了群眾的認可和參與。其次,盡管莊河市棚戶區改造已經取得了一定的業績,但還存在動遷推進速度較慢、資金缺口較大、各相關主體權責利關系不夠清晰等問題。造成莊河市棚戶區改造存在的問題在于對棚戶區改造戰略意義的認識程度不夠、資金來源渠道單一、政府未能起到有效的利益協調和監督作用等。再次,基于莊河市棚戶區改造存在的問題和莊河市棚戶區改造存在問題的原因,結合未來莊河市棚戶區改造的基本規劃和要求,莊河市棚戶區的改造要從如下方面來加以完善:第一,提升各主體對棚戶區改造戰略價值的認知;第二,基于資金預算,制定科學合理的棚戶區資金使用計劃;第三,構建多元化的融資模式和參與機制,有效解決資金缺口;第四,以市場需求為導向,統籌協調各相關主體權責利關系。
              
              關鍵詞:  棚戶區;棚戶區改造;莊河市。
              
              Abstract
              
              The transformation and construction of shanty towns,through the overall transformation of the community, so that the urban landscape can be improved,the quality of residentialresidents can be improved, the government management is more convenient.Under the background of vigorously promoting the transformation of shantytowns in order to realize thebalanced coordination between the old and new urban areas and satisfy the people's yearning for a better life in shantytowns,this paper analyzes the contents of the transformation of shantytowns in urban villages in Zhuanghe City from 2017 to 2018, the contents of the transformation of shantytowns in urban villages in Zhuanghe City from 2017 to 2018, and the shantytowns in urban villages in Zhuanghe City from 2017 to 2018. In the end, the paper puts forward some suggestions on the improvement of Zhuanghe shanty towns in the future.
              
              Through the study of this paper, the following conclusions are drawn: First of all, most of the houses in the shanty areas of the villages in the city of Zhuanghe were built in the 1970s and 1980s. Due to the historical and economic constraints at that time, most of these houses belong to simple brick-concrete structures, with high building density, low volume ratio, and mixed residential and industrial projects. The infrastructure is not well matched, and the population is relatively concentrated. There are many hidden dangers such as fire and traffic. In this regard, the leadership of Zhuanghe shantytown transformation has attached great importance to and achieved positive results, Zhuanghe shantytown transformation has initially formulated the next round of transformation plan; in this process, the transformation of Zhuanghe shantytown has fully strengthened the government's public service function construction and obtained the approval and participation of the masses. Secondly, although the transformation of Zhuanghe shantytowns has made some achievements, there are still some problems, such as the difficulty of housing expropriation, the slow speed of relocation, the single source of funds, the large gap of funds, the lagging construction of relocation resettlement areas, the imperfection of public supporting services and so on. Finally, based on the problems existing in the transformation of shantytowns in Zhuanghe and the reasons for the problems existing in the transformation of shantytowns in Zhuanghe, combined with the basic planning and requirements for the transformation of shantytowns in Zhuanghe in the future, the transformation of shantytowns in Zhuanghe should be improved from the following aspects: First, through cognitive transformation and experience for reference, the transformation of shantytowns should be made clear. Important strategic value; Second, market demand-oriented, improve the scientific and systematic transformation plan; Third, strengthen investment budget management, improve the efficiency and efficiency of shantytown transformation; Fourth, fifth, strengthen publicity and services, properly resettle demolition residents.
              
              Key Words:   Shantytown; Shantytown transformation; Zhuanghe city。
              
              1 緒論
             
              
              1.1 研究背景。

              
              “居者有其屋”,在中國家文化背景下,有誰不想住新房子?有誰不想從暗黑破舊的老房子、棚戶區,換到有電梯、有陽臺、有景觀、有安全管理、結構耐震、外觀亮麗、價值不菲的新大樓。通往這個夢想的捷徑,唯有對老舊小區、對棚戶區進行改造建設。
              
              通過社區的整體改造,使都市風貌得以改善、市民居住質量得以提升、政府管理更為方便,使原本落后暗黑、藏污納垢的都市毒瘤,一次告別。讓現代化、人性化的都市,在我們的生活周圍迅速建立且延伸。這不只是都市夢,這更是作為人父人母、人夫人妻的夢想,也是政府服務于民的高度責任感[1]。正是在此背景下,國家開始大力推進棚戶區的改造工程,并且出臺了包括《關于加快推進棚戶區(危舊房)改造的通知》(建保[2012]190 號)、《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》(國發[2013]25 號)在內的諸多政策給予支持和保障,確保了我國棚戶區改造工程的順利推進和實施,為人民對美好生活的向往提供了更好的公共服務[2]。
              
              在國家大力推進棚戶區改造的背景下,遼寧省于 2004 年就在全國率先開啟了對棚戶區的改造。在遼寧省推進棚戶區改造的整體部署下,2014 年,大連市進一步加強保障性住房建設和管理工作,將棚戶區改造納入保障房體系,計劃完成棚戶區(危舊房)改造 19808 套。莊河是遼寧省大連市代管縣級市,位于遼東半島東側南部,大連東北部,為大連所轄北三市之一[3]。2010 年起,莊河市通過低洼棚戶區改造,不斷優化人居環境。
              
              但目前仍有部分群眾居住在棚戶區中。這些棚戶區住房簡陋,環境較差,安全隱患多,改造難度大。隨著城市規劃的深入實施,核心區內老城區大量存在的棚戶區對城市的發展形成了阻礙[4]。目前,莊河市棚戶區域的房屋多建于上世紀七、八十年代,由于受當時歷史和經濟條件的限制,這些房屋大都屬簡單磚混結構,建筑密度大、容積率低、住宅與工業項目交叉混雜、基礎設施不配套,人口相對集中,存在著很大的火災、交通等安全隱患。加上居民大多為企業下崗職工和農業人口,經濟承受能力差,加上區域內公共綠化場地狹小,道路彎彎曲曲,路面凹凸不平,坑坑洼洼,雨天積水嚴重,排污、排水受阻,供水、供電及通訊管網布局紊亂,尚未完善配套,設施陳舊老化[5]。以上區域現狀嚴重影響了莊河市的整體形象,亟待改造和治理。
              
              1.2 研究目的與意義。
              
              1.2.1 研究目的。

              
              城市作為一有機的生態組織,是一個動態的發展實體,其發展的每一歷程皆是反映時代背景及其所對應都市活動的需求。隨著都市的成長,現今的城市不論在社會結構、產業經濟結構、科技發展及市民價值觀上,皆與過去迥然不同,以致許多過去發展的地區,已無法適應今日都市生活活動的需求,因此,為了健全城市發展及促進城市土地合理使用,針對這些早期發展地區進行改造再發展的必要[6]。而棚戶區在整個城市的發展過程中已經無法滿足城市更新迭代的需要,更無法滿足人民對美好生活向往的需求,對棚戶區如何進行科學化的改造并在此過程中充分發揮政府的積極作用就非常必要。
              
              本文基于相關理論,在國家大力推進棚戶區改造以實現新老城區均衡協同和滿足棚戶區人民對美好生活向往的背景下,擬以莊河市 2017-2018 年城中村棚戶區改造案例為對象,以文獻回顧分析、個案研究法、深度訪談法為主軸,分析莊河市 2017-2018 年城中村棚戶區改造的內容、莊河市 2017-2018 年城中村棚戶區改造模式和莊河市 2017-2018年城中村棚戶區改造過程中存在的問題,最后提出未來莊河市棚戶區改造的完善策略性建議,以供莊河市棚戶區改造和都市更新發展進行參考,同時也為促進我國棚戶區改造的健康、持續發展提供經驗借鑒。
              
              1.2.2 研究意義。
              

              本文以莊河市 2017-2018 年城中村棚戶區改造為案例對棚戶區改造的研究,無論是豐富棚戶區改造及其政府推進棚戶區改造公共管理與服務的理論拓展,還是在實踐上指導莊河市棚戶區改造,都具有重要的意義和價值。
              
             。1)理論意義:都市更新理論框架的棚戶區改造為綜合政治、社會、經濟、實質等因素的一項都市事務,其所需經費龐大,又牽涉到實施地區居民的權益,實施之際需克服許多問題。棚戶區改造的新內涵,乃是將頹敗地區重新賦予一個新生命,關于棚戶區改造的議題,亦為世界各都市發展所需面臨之共識;實際上,棚戶區改造不全然僅是改建,其手段也不是只有容積獎勵,單純改建老舊房屋只是狹義的棚戶區改造。棚戶區改造是以公共利益為前提,通過都市土地有計劃的再發展、使用,期望能通過實質手段改善都市環境,廣泛地帶動社會與經濟環境的改善,引入豐富的文化活動以活化都市風貌[7]。因此,本文對棚戶區改造的研究,將突破為改造而改造的理論視角,從多主體、多層次的視角來構建棚戶區改造的整體理論模式,將豐富和拓展棚戶區改造的理論框架。
              
             。2)實踐意義:根據國家及省、市關于加快棚戶區改造的相關政策和精神,根據莊河市“十三五”總體發展規劃,莊河市人民政府逐步啟動了多個區域的棚戶區改造計劃。本文以莊河市 2017-2018 年城中村棚戶區改造為案例展開研究,通過對棚戶居民區實施改造和綜合整治,將使得老城區市容得到美化,土地利用得到優化,生態環境得到改善,人與環境更加和諧,也為廣大市民的日常生活和工作帶來了極大的便利。因此,本文以實踐應用為導向展開對莊河市棚戶區的改造,將在解決目前莊河市棚戶區改造存在問題的基礎上,對未來莊河市棚戶區改造工程的順利推進、政府公共職能的充分發揮提供重要的實踐參考價值和應用指導。
              
              1.3 國內外研究現狀。
              
              1.3.1 國外研究現狀。

              
              在國外,通常將棚戶區稱為貧民窟,對貧民窟的改造是西方國家城市更新的重要內容。相關研究主要集中在貧民窟的改造和老城更新等方面,我國棚戶區改造可以從中獲取有用經驗。目前,學者們主要從如下方面就貧民窟等展開了比較系統的研究:
              
             。1)關于貧民窟改造的研究。
              
              “貧民窟”是西方國家提出的概念,是窮人聚集的區域,其基本特征有貧困、擁擠、臟亂差等。貧民窟在發達國家和發展中國家中,都大量存在,在印度等南亞國家甚是嚴重,主要是由于這里不僅人口眾多,而且經濟落后。國外關于貧民窟的很多研究都是以這些國家為樣本。R. Biswas-Diener 等(2001)[8]研究了貧民窟居民對生活水平的滿意度,研究的結論是雖然生活水平與富人有很大差距,但貧民窟居民對現有生活沒有非常不滿意,反而比較樂觀。Yok-Shiu 等(1998)[9]研究了泰國曼谷地區的貧民窟改造,認為依靠社區進行的傳統改造模式并不理想,進一步提出來由第三方介入,重新整合社區內外部資源的新模式。Shayer Ghafur(2000)[10]研究對象為孟加拉國,通過對孟加拉國貧民窟改造分析,得出孟加拉國固有的社會形態使國內民眾更加依賴政府,貧民窟的改造由政府主導,而民眾相對來說比較被動。Michael Majale(2008)[11]通過對肯尼亞地區的貧民窟改造研究,得出結論:若參與貧民窟改造的各方積極參與整體規劃,通力合作,不但可以加快貧民窟改造推進的速度,而且能夠為民眾創造更多的就業機會,提高改造效率。
              
             。2)關于舊城更新的研究。
              
              在上個世紀的 50 年代左右,西方國家的城市發展遇到瓶頸,甚至部分城市的發展倒退了。此種情形持續了 40 年,直至有更加科學的規劃理論和方法來指導舊城改造,城市發展才逐漸進入了良性循環的軌道。西方學者們此時也不再過分追求改造速度,而是通過對小規模的改造來提升改造質量。N.Wates(1987)[12]提出社區協作開發的理念,更加注重人居環境建設,在開發時尋求人與環境二者之間的平衡。Krueger et al.(2007)[13]認為城市改造規劃不能也不應該是靜態的,而應是一個隨外界條件和環境一起變化的動態過程。此外,Graham Tipple(2004)[14]還提出在舊城改造工作中,只有各方積極參與并通力合作,才能在發揮各方優勢的同時,兼顧各參與方的切身利益,在舊城改造的系統工作中達到平衡。
              
             。3)社區發展理論研究。
              
              N.Wates(1987)[15]認為,城市居住環境出現問題很大的原因在于居住環境更新的方式有問題。改善居住環境需要很多資源,資源本身很重要,但更重要的是如何有效地利用包括資金在內的各種資源。世界各國成功的社區建筑都有一個簡單但通用的原則,也就是如果長期生活或工作在某個地方的人能夠主動的參與這個地方環境的維護中,作為環境的擁有者而非消費者的角色,則這個地方的環境肯定會更好。Kretzmann 和McKnight(2007)[16]指出,如果社區的發展是按照需求的指引的話,結果必然是貧困的社區與外部社會的交流更少,將貧困社區阻隔在其他社區之外,而且這種隔閡的建立是打著正義的旗號。Gretchen Ennis(2004)[17]等人創新性地將社會網絡分析方法引入“資產為本”的社區發展理論中,認為假如某社區能夠建立很強的社會網絡,就能快速激活這個社區的資產,從而使社區能夠產生正面的變化。
              
              1.3.2 國內研究現狀。
              
              國內對于棚戶區的研究起步比較晚,自上世紀 90 年代逐漸開始對舊城和城中村改造研究,隨后又在如何保護傳統街區的前提下進行更新等方面有所研究。近幾年來,一些城市把舊城改造和城中村改造都納入到棚改之中。
              
             。1)關于舊城改造的研究。
              
              在中國的城市化開始之前,國內對于舊城改造方面的研究較少。隨著我國城市化進程的不斷加快,舊城改造在我國開始逐漸成為熱點問題。同時我國的經濟體制改革,以及房地產業在全國范圍內的興起,也使得舊城改造問題引起國內學者的進一步關注和研討。陽建強和吳明偉(2009)[18]對相關文獻回顧,以舊城改造過程中的民眾參與方式為對象進行研究,得出以下結論:一是我國現階段舊城改造開發過程中的各項事情,主要是由政府全權負責的,缺乏民眾參與渠道。二是在政府的指導框架下,企業建設完成后的運營維護及未來發展等后續工作,政府并未采取有效措施進行監督,也沒有對民眾的參與整合,導致無法保證地區環境的質量。三是在以后舊城改造過程中可能面臨的問題,需要民眾共同參與來解決。陳威成(2016)[19]著眼于都市更新的歷史,探討了舊城改造在以下方面的相關問題:一是通過對比,探討舊城改造過去與現在的不同之處。二是通過上述檢討,了解開發商如何看待舊城改造的前景。三是討論現行的更新法律制度,將開發環境與制度結合起來印證,探討制度之得失及,進而分析對開發商的影響。四是依據上述探討內容,建構市場評估模式。唐歷敏(2012)[20]研究了如何推進舊城改造,認為政府在舊城改造的定位方面,應站在提振地方經濟活動、創造長期性就業機會、提升都市機能等立場上。
              
             。2)關于棚戶區改造問題與對策的研究。
              
              面臨著我國棚戶區改造過程中存在的政府、企業、居民等諸多利益主體等復雜性問題,我國學者們重點就棚戶區改造過程中存在的問題以及發展對策展開了深入研究。杜杰(2010)[21]分析政府實施棚戶區改造時,容易遇到以下問題[21]:第一,因權益與安置問題之糾葛而遭遇民眾之抗爭;政府本身人力與財力的負擔沉重。皆會造成更新速度緩慢、成效不甚理想;第二,從時間、經費、人力等各方面而言,政府獨立推進棚戶區改造所遭遇的瓶頸越來越多,整個過程產生了許多低效率的現象;但反觀民間資金、人力充足,因此需要適當地將其導入更新工作,應有助于振興沉寂已久的棚戶區改造事業。
              
              敬東(2012)[22]著眼于棚戶區改造存在的難題,提出了如下解決棚戶區改造的方向和途徑[:第一,了解棚戶區改造實際操作的狀況,藉以檢視棚戶區改造的相關政策法規是否實際可行。第二,分析容積獎勵在推動棚戶區改造時的作用。第三,棚戶區改造方式,應如何應用在重建情況并提出重建對策。第四,計算民間投資參與棚戶區改造的投資報酬率,以作為政府應提供多少誘因來促進民間參棚戶區改造的參考。羅赤(2013)[23]主要以交易成本的觀點分析了棚戶區改造實施者選用的時機,并且得到以下四個結論:
              
              第一,不同實施者其交易時機、交易成本項目、交易成本產生原因不盡相似。第二,績效、組織科層、核心技術為評估實施者交易成本高低的基準,交易成本負擔高低序位分別為棚戶區改造會辦理型,次高為政府辦理型,最小者為棚戶區改造事業機構辦理型。而協商成本為占總交易成本比例最高者。第三,未來棚戶區改造事業機構辦理型應承辦較大之更新單元規模,而都棚戶區改造工程辦理時,較小的單元規模是可以被接受的,至于政府可視政策需求進入更新事業。黃全樂等(2018)[24]以撫順市為例,從政府財政支持、資金籌措、住房保障政策等層面,對棚戶區改造引入 PPP 融資模式進行設計,提出了棚戶區改造運用 PPP 模式的對策建議。龔兆先(2016)[25]認為棚戶區改造政策擴散外部因素中的中央政策、同級地方政府壓力、新聞報道數量以及學術文章數量均與地方政府相關政策擴散明顯正相關。
              
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              1.3.3 對國內外研究的評述
              
              1.4 研究內容與技術路線
              1.4.1 研究內容
              1.4.2 技術路線
              
              1.5 研究方法
              
              2 相關理論與實踐分析
              
              2.1 基本概念界定

              2.1.1 棚戶區
              2.1.2 棚戶區改造
              
              2.2 棚戶區改造的參與主體與角色定位
              2.2.1 政府公共部門
              2.2.2 棚戶區改造的實施者
              2.2.3 棚戶區改造的權利人
              2.2.4 棚戶區改造外部監督者
              
              2.3 棚戶區改造的理論基礎
              2.3.1 都市更新理論
              2.3.2 公民參與理論
              
              2.4 國內外棚戶區改造經驗分析
              2.4.1 日本都市再生與棚戶區改造的制度模式
              2.4.2 臺灣地區推進棚戶區改造的經驗分析
              2.4.3 撫順市棚戶區改造的經驗分析
              2.4.3 先進經驗對莊河市棚戶區改造的借鑒價值分析
              
              2.5 本章小結
              
              3 莊河市棚戶區改造的發展現狀與成效
              
              3.1 莊河市棚戶區的分布狀況

              3.1.1 莊河市的基本概況
              3.1.2 莊河市棚戶區的分布
              
              3.2 莊河市棚戶區改造的發展現狀與成效評估

              3.2.1 高度重視棚戶區改造并取得積極成效
              3.2.2 初步制定了較為完善的下一輪改造計劃
              3.2.3 充分強化政府公共服務職能建設
              
              3.3 本章小結
              
              4 莊河市棚戶區改造存在的問題與成因分析
              
              4.1 莊河市棚戶區改造存在的主要問題

              4.1.1 動遷推進速度較慢
              4.1.2 資金缺口較大
              4.1.3 各相關主體權責利關系不夠清晰
              
              4.2 莊河市棚戶區改造存在問題的原因分析
              4.2.1 對棚戶區改造戰略意義的認識程度不夠
              4.2.2 財政收入有限和資金渠道單一
              4.2.3 政府未能起到有效的利益協調和疏導
              
              4.3 本章小結
              
              5 進一步完善莊河市棚戶區改造的對策建議
              
              5.1 提升各主體對棚戶區改造重要戰略價值的認知

              5.1.1 提升對棚戶區改造民生價值的認識
              5.1.2 提升對棚戶區改造政府形象價值的認識
              
              5.2 強化投資預算管理并多渠道籌措資金
              5.2.1 進行全方位的棚戶區改造投資估算
              5.2.2 制定科學合理的棚戶區資金使用計劃
              5.2.3 構建多元化的融資模式和參與機制
              
              5.3 基于市場需求統籌協調各相關主體權責利關系
              5.3.1 政府基于現有構成嚴格規范土地利用規劃
              5.3.2 開放商將棚戶區改造與科學推進城鎮化發展相結合
              5.3.3 構建部門間快速審批的公共服務機制
              
              5.4 本章小結

              6 結論

              本文在國家大力推進棚戶區改造以實現新老城區均衡協同和滿足棚戶區人民對美好生活向往的背景下,以莊河市 2017-2018 年城中村棚戶區改造案例為對象,分析莊河市 2017-2018 年城中村棚戶區改造的內容、莊河市 2017-2018 年城中村棚戶區改造模式和莊河市 2017-2018 年城中村棚戶區改造過程中存在的問題,最后提出未來莊河市棚戶區改造的完善策略性建議。通過本文的研究,得出了如下研究結論:

             。1)莊河市城中村棚戶區域的房屋多建于上世紀七、八十年代,由于受當時歷史和經濟條件的限制,這些房屋大都屬簡單磚混結構,建筑密度大、容積率低、住宅與工業項目交叉混雜、基礎設施不配套,人口相對集中,存在著很大的火災、交通等安全隱患。對此,莊河市棚戶區改造,領導給予高度重視并取得積極成效,莊河市棚戶區改造初步制定了下一輪改造計劃;在此過程中,莊河市棚戶區改造還充分強化政府公共服務職能建設并取得了群眾的認可和參與。

             。2)盡管莊河市棚戶區改造已經取得了一定的業績,但還存在諸多問題,主要體現為:第一,房屋征收難度大,動遷推進速度較慢;第二, 資金來源渠道單一,資金缺口較大;第三,各相關主體權責利關系不夠清晰。造成莊河市棚戶區改造存在的問題在于:首先,對棚戶區改造戰略意義的認識程度不夠;其次,棚戶區改造涉及多主體,利益關系難以平衡;再次,政府未能起到有效的利益協調和監督作用。

             。3)基于莊河市棚戶區改造存在的問題和莊河市棚戶區改造存在問題的原因,結合未來莊河市棚戶區改造的基本規劃和要求,莊河市棚戶區的改造要從如下方面來加以完善:第一,提升各主體對棚戶區改造重要戰略價值的認知;第二,基于資金預算,制定科學合理的棚戶區資金使用計劃;第三,構建多元化的融資模式和參與機制,有效解決資金缺口;第四,以市場需求為導向,統籌協調各相關主體權責利關系。

              參 考 文 獻

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