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            政府內部控制的多學科視角分析

            時間:2019-07-24 14:43作者:曼切
            本文導讀:這是一篇關于政府內部控制的多學科視角分析的文章,隨著我國社會主義市場經濟的發展及民主政治制度的完善, 建設服務型政府及推進國家治理體系和治理能力現代化已然成為了堅持和發展中國特色社會主義的必然要求及實現社會主義現代化的重要目標, 對于政府部門內部控制的

              摘    要: 本文運用文獻分析方法, 基于哲學、政治學、經濟學、法學和文化學這五大學科視角, 對政府內部控制的職能進行分析定義, 并針對其職能提出行之有效的實現途徑?傮w而言, 政府內部控制以唯物辯證法聯系發展觀和認識論為基本方法, 通過權力監督與績效管理等方式實現國家政治制度的有效運行;運用公共經濟學基本觀點, 實施簡政放權和宏觀調控等措施維護經濟運行秩序;努力完善法律法規體系, 實現依法治國, 以建設法治型政府;大力倡導廉潔自律的價值觀, 充分發揮審計免疫功能, 深化文化產業體制改革, 建設廉潔高效民主政府。建立完善而全面的政府內部控制, 能夠促進政治、經濟、文化等多領域的融合發展, 更好地實現國家治理現代化的偉大目標。

              關鍵詞: 政府內部控制; 國家治理; 公共經濟學; 文化建設;

              一、引言

              近年來, 內部控制逐漸運用于公共部門之中, 最為典型的例子便是美國審計總署 (GAO) 修訂了《聯邦政府內部控制準則》及最高審計機關國家組織在吸收COSO框架理論基礎上結合公共部門管理特點, 發布了《公共部門內部控制準則指南》。相對于國外政府內部控制的迅猛發展, 中國政府內部控制的研究起步較晚, 雖然政府目前已陸續出臺一些關于內部控制的政策及法規, 例如2014年出臺了針對行政事業單位的《行政事業單位內部控制規范 (試行) 》、2015年發布了《財政部內部控制基本制度 (試行) 》等, 我國內部控制制度正在由點到面逐步完善, 但是現行政府內部控制相關法規主要是針對行政事業單位, 偶有針對政府部門內部控制的規定也大多專注于國家財政預算方面, 對于政府內部控制職能進行全面規范的法律法規較少。

              相對政府法規的不完善, 國內學者對于政府內部控制之職能做出了許多研究, 王光遠 (2008) 認為政府內部控制是為保證政府 (機構或者組織) 有效履行公共受托責任, 杜絕舞弊、浪費、濫用職權、管理不當等行為而建立的控制流程、機制與制度體系。劉永澤、張亮 (2012) 認為政府部門內部控制是指由部門領導和全體人員共同實施的、旨在實現控制目標的過程。況玉書等 (2015) 認為政府內部控制是在一定的控制環境下, 各級政府和各個政府部門的監督機構、管理層和其他人員實施的, 旨在為實現政府各項行政管理目標而發生的一項行政管理活動。以上觀點雖各有創新, 但是大多專注于政治學方面, 從多學科視角對政府部門內部控制職能進行研究的文章相對較少。

              隨著我國社會主義市場經濟的發展及民主政治制度的完善, 建設服務型政府及推進國家治理體系和治理能力現代化已然成為了堅持和發展中國特色社會主義的必然要求及實現社會主義現代化的重要目標, 對于政府部門內部控制的研究也應當上升到國家治理層面, 并建設服務于國家治理需求的完善體系。因此本文將基于哲學、政治學、經濟學、法學、文化學等多學科的視角, 對政府部門內部控制的職能邊界進行分析, 以期有助于完善相關理論。

              二、政府內部控制的哲學認知

              哲學是世界的起源和基礎, 任何事物均能夠在哲學里找到其思想根源及方法論, 政府內部控制亦不例外。

            政府內部控制的多學科視角分析

              (一) 聯系與發展是政府內部控制的基本觀點

              唯物辯證法是關于世界普遍聯系和永恒發展的科學。聯系的觀點和發展的觀點是唯物辯證法的基本特征。聯系是事物之間和事物內部各組成部分之間相互影響及制約的關系, 具有普遍性、客觀性、多樣性和條件性的特點。世界上的一切事物都處于普遍聯系之中。發展是指事物在規模結構性質等方面發生了由低級到高級、由不完善到完善的變化過程, 發展的無限性實質是舊事物的消亡和新事物的誕生這兩大過程的集合。

              聯系的觀點是政府內部控制職能完善的基本哲學觀點。國家審計署《政府部門內部控制研究》課題組于2006年對外發表了關于政府內部控制內涵的理解, 文章指出:“政府部門內部控制是內部控制要素與過程的統一, 從靜態上講, 內部控制是指政府部門為履行職能、實現總體目標而建立的保障系統, 該系統由內部控制環境、風險評估、內部控制活動、信息及溝通和內部控制監督等要素組成, 并體現為與行政、管理、財務和會計系統融為一體的組織管理結構、政策、程序和措施;從動態上說, 內部控制是政府部門為履行職能、實現總體目標而應對風險的自我約束和規范過程。”可見, 政府內部控制系統并非也并不能夠孤立存在, 從內部來看, 政府內部控制是一個復雜的綜合性行為, 構成內部控制的各個要素和環節之間存在著錯綜復雜的聯系;從外部來看, 它需要與政府治理體系中的其他組成部分, 例如行政系統、財務與會計系統等, 進行溝通與融合, 這樣一方面可以提高政府治理整體系統的協同性及有效性, 進而提高工作效率;另一方面可以借助其他系統的優秀成果, 從而降低政府內部控制實施的成本。發展的觀點是政府內部控制職能完善過程中另一重要哲學觀點。費爾巴哈在德國古典哲學著作中提到:“世界不是既成事物的集合體, 而是過程的集合體”。政府內部控制制度的完善亦是過程的集合體, 因此唯物辯證法要求在構建政府內部控制系統、完善政府內部控制職能之時, 應當在聯系的基礎上堅持與時俱進, 用全面發展的眼光看問題。

              (二) 認識與實踐是政府內部控制的基本方法

              眾所周知, 任何事物的進步都是呈“實踐-認識-實踐”螺旋式上升的發展過程, 政府內部控制職能的完善也不例外, 以政府內部控制制度起步較早的美國聯邦政府為例, 從早期實施效果較為不理想的1950年《會計與審計法案》及1978年《督察長法案》, 到具有里程碑意義的《聯邦管理者財務廉潔法案》, 再到新世紀頒布的《督察長改革法案》及《聯邦政府內部控制準則》 (亦稱“綠皮書”) , 聯邦政府通過不斷地實踐來更新對于政府內部控制的認識, 逐漸完善及拓展了聯邦政府內部控制的職能范疇。因為在完善政府內部控制職能之時, 應當堅持一切從實際出發, 通過不斷地時間來更新對于政府內部控制的認識, 完善政府內部控制制度。

              (三) 現象與本質的關系是政府內部控制的基本范疇

              現象和本質是唯物辯證法的基本范疇, 是唯物辯證法基本規律的補充和具體體現, 是揭示事物內部聯系與外部表現互相關系的范疇;現象是事物表面的、多變的方面, 是事物本質的外在表現, 本質是事物中比較深刻、穩定的方面, 是事物的內部聯系, 由事物本身所包含的特殊矛盾構成;兩者是辯證統一的關系, 相互區別而又統一, 本質決定現象, 并通過一定的現象表現自己的存在, 而現象又總是從不同的側面表現事物的本質。

              盧梭在其著作《社會契約論》中曾提到國家的形成是人類讓渡出自身部分自然權利并共同約定遵守社會契約的產物, 人類由于社會契約而喪失的是天然的自由以及對于他所企圖得到的一切東西的無限權利;而他所獲得的, 乃是社會的自由以及對于他所享有的一切東西的所有權。對于社會主義國家而言, 國家權力本質上來源于廣大的人民群眾, 國家治理實質上是一種基于委托代理關系的受托經濟責任的履行, 即是國家通過集權方式代表人民群眾合理地行使政治權力。國家權利的本質決定了政府內部控制的重要職能是通過對于受托經濟責任的有效履行來維護人民的利益。與此同時, 完善的政府內部控制制度是國家權力本質的良好外在表現。

              三、政府內部控制的政治功能

              為了能夠促進公共受托經濟責任更好地履行, 應當加強對于政府內部控制的建設。筆者認為將從防范風險、提升效率和服務國家治理三大層面由表及里地對于政府內部控制的職能進行剖析。

              (一) 加強權力制約與監督, 防止貪污腐敗現象

              2013年《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》的頒布, 以及黨的十八屆三中全會出加強反腐敗體制機制創新和制度保障, 可見反腐倡廉已成為黨和國家政治改革的當務之急。要做到建設廉潔政府的政治目標, 必須做到對于權力的有效制約與監督, 具體可包括以下兩方面:

              在單位層面上, 首先應當完善組織架構, 建立權力均衡機制, 通過明確各部門各級別管理層職能權限及“決策-執行-監督”三大權力的相互制衡, 達到權力的合理分配和相互制約;其次, 應當引入政府審計制度, 政府審計作為最高層次的政府監督體系, 具有極強的權威性, 可以由審計機關通過交叉審計的方式對于財政資金使用的合規合法性及內控制度的有效性進行評價, 并出具內部控制審計報告;同時針對金額巨大、時間漫長、影響重大的國計民生項目, 必要時還可以邀請獨立的第三方民間審計機構進行外部審計, 以降低貪污腐敗發生幾率;最后, 可以效仿中國香港特區以及新加坡, 在為公務人員提供具有競爭力的薪資福利待遇的同時, 亦建立嚴格的懲戒制度, 對于貪污腐敗、濫用職權的公務人員進行嚴懲及公示。

              在業務層面上, 首先可以效仿企業流程, 通過完善審批程序、合理授權、審批與執行分離等方式, 建立明確清晰且規范的業務流程, 使政府辦公人員在面對各種問題時, 均有可遵循的明確的處理原則及流程, 同時引入業務控制系統, 每一項工作每一份文件的負責人都能夠落實個人, 避免出現“臨時工”這類不負責任的事情;其次, 應當對于業務流程中可能存在舞弊風險點進行重點關注, 特別是要關注財政預算、政府采購、公共工程等政府部門核心業務, 通過預算公開等方式, 降低貪污腐敗事件發生的幾率。通過單位制度層面和業務層面雙管齊下, 對于政府權力進行有效制約和監督, 來提高公務人員貪污腐敗的執行難度以及犯罪成本, 從而降低貪污腐敗現象發生的幾率。

              (二) 加強政府績效管理, 提高政府工作效率

              近年來, 隨著社會的不斷發展, 公民民主維權意識的覺醒, 政府內部控制制度僅僅著力于防范業務風險, 遏制貪污腐敗現象這一方面, 對于實現國家治理現代化的這一偉大目標而言, 是遠遠不足的。事實上, 在當前許多政府項目實施過程中, 往往存在諸如資源浪費、效率低下等雖不違反相關法律法規, 實際上卻嚴重損害國家和納稅人利益的行為。尤其是近年來, 由于中國經濟的快速發展, 中央及地方財政收支規模不斷擴大的同時, 各政府部門財政撥款結余資金規模也在不斷地擴大, 雖然已發布了《中央部門財政撥款結余資金管理辦法》, 但是由于缺乏有效的監督與管理, 仍然有大量的財政撥款長期留存閑置, 財政資金無法得到有效利用, 而且甚至有單位為了減少結余資金而出現大把花錢及突擊花錢的浪費行為, 嚴重損害了納稅人的利益。政府行政的低效與浪費, 更加凸顯了政府績效管理之必要性。

              2013年第十二屆全國代表大會第一次會議中, 時任國務院總理溫家寶提出:“要探索建立政府績效管理制度, 建立以行政首長為核心的行政問責制度, 努力提高行政效能。”要實現政府效能的提高, 須從硬件抓起, 隨著“互聯網+”概念深化發展, 信息化網絡化已是未來科技發展的必然趨勢, 政府行政也需要與時俱進。首先, 應當加強政府行政信息化網絡化建設, 一是通過全面電子化辦公等方式提高工作效率, 二是通過信息共享方式打破政府部門“信息孤島化”之現狀, 促進政府各部門各機關橫向合作;其次, 信息化對更好地實現政府內部控制起到重要作用, 通過會計控制系統能夠準確地記錄反映政府財政收支及預算執行情況, 從而反映國家整體經濟之現狀, 而且電子化的授權與審批, 能夠使信息安全得到更好的保障。

              在加強信息化的同時, 為了更好地提高政府工作效率, 引入績效評價制度是十分有必要的, 績效管理的本質上是一種追求公共產出最大化的運行機制, 它以實現政府管理的4E (4E即Economy, 經濟;Efficiency, 效率;Effectiveness, 效果;Equity, 公平) 為目標, 通過績效計劃制定、計劃執行、效果考評、反饋改進等一系列循環的過程, 來提高個人、部門、乃至組織的績效, 進而提高政府的行政效率。

              (三) 完善制度建設, 促進國家治理現代化

              在經濟新常態和供給側結構改革的時代大背景下, 政府內部控制作為國家行政的重要制度之一, 也被賦予了新的政治意義。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標, 就是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化政府內部控制作為政府治理的重要基石, 對于提高政府科學決策能力, 促進國家治理現代化體系的完善具有重要作用。

              黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”這一斷論, 財政目前已超越經濟學范疇, 成為影響政治、經濟、文化, 乃至生態文明的重要要素。政府內部控制作為重要的行政制度之一, 應當以財政內部控制為核心, 貫徹依法治國方針, 加強立法, 嚴格執法, 建立完善而全面的財政內部控制規章及有效性驗證機制, 并與內部審計制度、績效評價制度、行政問責制度等有機結合, 積極推動國家共同治理, 共同構成國家治理現代化體系。

              四、政府內部控制的經濟邊界

              西方經濟學將所有經濟主體劃分為公共部門 (政府及其附屬物) 和私人部門 (企業和居民) 兩類, 這兩大部門通過不同的方式參與國民經濟的運行, 進而影響社會經濟的發展。相對于資本主義經濟學強烈逐利動機, 公共經濟學則更多地體現為公共性, 體現為通過行政及經濟手段彌補市場經濟固有缺陷, 維護經濟正常運行秩序。政府內部控制作為國家治理體系的重要組成部分, 對于公共經濟秩序的運行起重要作用, 因此筆者將基于公共經濟學視角對于政府內部控制的經濟職能進行分析。

              (一) 保障公共產品供應, 彌補市場失靈缺陷

              眾所周知, 經濟學中的完全競爭市場只是一種理想情況, 市場力量不能完全滿足公眾利益的需求, 部分具備非競爭性和非排他性的產品無法由私人經濟部門提供, 正是這樣的缺陷導致了市場失靈現狀的出現。

              由于公共產品存在“搭便車”的特性, 因此公共產品應當由政府來提供, 這是公共經濟學的一個重要觀點, 亦是政府的基本經濟職能之一。政府內部控制制度作為國家治理體系的重要組成部分, 對于保障公共產品供應、協調公共提供與市場提供、平衡公共生產與私人生產之間的關系具有重要作用。具體而言, 政府內部控制能夠通過完善稅收監管制度來保障國家財政收入, 進而保障公共產品的供應;能夠通過完善政府采購控制制度, 將私人生產的產品引入公共產品的提供中, 促進公眾產品來源的多樣化;能夠通過反壟斷立法來減少競爭失靈情況。

              (二) 實施簡政放權, 規避政府失效風險

              長期以來, 受到社會主義制度和計劃經濟體制的影響, 我國財政工作的重點集中于收支管理方面, 具體來說就是以政府購買和投資為手段, 通過行政力量對市場和經濟發展進行干預, 形成了“投資增長型”經濟發展模式。這樣過于強勢的行政干預, 制約了對于權力的有效監督, 導致公共利益實現的過程中, 審批人員人為設置辦事關卡以謀求私利、采購人員收受回扣貪污腐敗、某些政府部門“三公經費”畸高等尋租和舞弊現象的頻繁發生, 過度的行政干預和政治權力的腐敗導致了政府失效。

              為了遏制政府失效, 首先, 應當深化行政體制改革, 簡政放權, 推進政府職能的轉型與升級, 從行政干預過多的全能型政府向充分發揮市場作用的服務型政府轉變, 具體而言包括減少對微觀經濟的干預, 通過整合碎片化流程、合并重復流程、改進低效流程、減少贅余流程等措施, 簡化行政程序, 提高行政效率。其次, 應當完善政務公開、行政問責等一系列內控制度, 以此提高政府工作的透明度, 建設陽光下的政府。

              (三) 加強宏觀調控能力, 提高資源配置效率

              黨的十八屆三中全會《決定》提出了“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的重要論斷, 要求“大幅度減少政府對資源的直接配置, 推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化”。這是新階段全面深化改革的一個重要指導思想。想要提高資源配置效率, 筆者認為要通過以下途徑實現:首先, 應當從大局入手, 通過制定中長期的發展策略、規劃國家產業的轉型方向、引導一定資源向特定區域流動等方式, 加強對國家經濟的宏觀調控, 促進市場經濟的而獲利, 使資源能夠更有效率地進行配置, 以促進經濟的均衡及穩定發展。其次, 公共產品的提供和生產其實是完全不同的兩個范疇。雖然公共產品是由公共部門提供的, 但這并不意味著公共產品一定要是公共部門生產的。無論是公共生產還是私人生產, 只要這個公共產品能夠滿足公眾的需求, 那么他們所帶來的價值本質上是一樣的。目前我國公共生產企業大多存在產權復雜、行政效率低下等問題, 而民營企業反而更有效率。以城市公共自行車項目為例, 廣州政府推行數年卻一直不慍不火的城市自行車項目與一年內迅速完成多輪融資火遍大江南北的摩拜與OFO共享單車項目的鮮明對比, 足以佐證私有企業活力與效率。因此, 在政府在提供公共產品和服務的過程中, 可以通過政府購買等方式, 將更有效率的私人生產納入到公共產品及服務提供的體系中來, 進而引導更多私人企業生產公共產品, 促進公共經濟與私人經濟的有機結合。最后, 財政部內部控制是政府內部控制制度的核心 (劉永澤, 2015) , 想要促進資源配置效率的提高, 在制度和業務上就必須建立完善的財政控制體系, 具體來說就是針對預算、收入、支出、財政撥款結余、資產管理、工程建設項目、政府采購、經濟合同、財務信息化等方面, 建立完善控制制度, 這樣一方面能夠加強對財政資金的管理, 提高政府內部控制制度的有效性, 進而遏制貪污腐敗情況的發生。另一方面亦能夠減少財政資金閑置浪費的現象, 提高財政資金利用效率, 進而提高資源配置效率。

              五、政府內部控制的法治功能

              法學, 是關于法律的科學, 作為社會的強制性規范, 其存在的目的在于維持社會秩序, 并通過對社會秩序的構建與維護, 進而實現社會公正。在國內, 相對于企業內部控制完善的法律法規體系, 用以規范政府內部控制的法律法規較少, 筆者查閱相關法規發現, 目前有2014年發布的針對行政事業單位的《行政事業單位內部控制規范 (試行) 》及2015年度發布的《財政部內部控制基本制度 (試行) 》, 政府內部控制的法制建設仍處于起步階段。

              (一) 合法保障公民權利, 踐行現代法治精神

              對政府權力運行的規制和公民基本權利的保障, 是現代法的基本精神,F代國家賦予其公民的權利涵蓋了政治生活、經濟生活、文化生活等多個領域, , 具體包括公民知情權、監督權等政治權利, 財產權、繼承權等經濟權利及受教育權等文化權利。從法律上來說, 這些權利是通過國憲法來保障實施的;從制度上來說, 政府內部控制通過對于權力運行的規制來保障公民的基本權利, 具體而言, 政府內部控制通過改進業務流程和完善組織架構等措施, 來加強對于權力的監督與制約, 切實維護國家政治、經濟與社會秩序, 以提高績效, 構建廉潔政府, 從而落實對于公民基本權利的法律保障。

              (二) 健全法律法規體系, 建設民主法治國家

              法律的生命在于實施, 在推進全面依法治國方略的過程中, 不光應做到“有法可依, 有法必依”, 完善政府內部控制法律體系, 更應當加強對于這些法律制度的遵循與監督, 做到“執法必嚴、違法必究”, 以維護社會秩序與公理正義。首先, 國家行政監察機關及審計機關應當加強對于內部控制制度履行情況的監督, 通過定期監察與不定期抽查的方式加強行政業務監察, 通過內部審計與外部審計結合的形式對政府內部控制制度的有效性進行監督。其次應當建立完善行政懲戒制度, 對于違反政府內部控制相關制度的人或行為, 應當響應政府從嚴治黨的理念, 嚴格執行相關制度, 建設廉潔高效政府。

              (三) 完善內控法律體系, 實現依法治國方略

              黨的十八大以來, 中共中央總書記、國家主席習近平圍繞全面依法治國發表了一系列重要論述, 其中多次強調, 貫徹落實依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障?v觀我國當前這法律體系, 針對政府內部控制的法律不多, 雖然有一些國法規及部門規章制度的頒布施行, 但若經過細細辨析, 就可以發現這些法規及部門規章大多數還是只停留在內部會計控制層面, 與現代國家治理的要求仍有一定差距。為了更好地實現依法治國方略, 完善內控法律體系, 為政府內部控制的實行提供合理依據。具體來說, 即是建立自上而下多層次的政府內部控制法律體系。首先應當以《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國身價》等一系列法律制度作為政府內部控制的法律基礎;其次是在內控法律體系中處于中流砥柱的一系列行政性法規, 例如《行政事業單位控制規范 (試行) 》、《中華人民共和國行政監察法實施條例》等, 當然這些已推行的法規還是較不全面的, 仍有許多方面未被覆蓋到, 因此應當加強行政立法, 讓政府內部控制有法可依。最后是諸如《財政部內部控制基本制度 (試行) 》, 《財政總預算會計制度》《財政預算資金撥付管理暫行辦法》等這類具體的部門規章, 這些部門規章和相關業務流程是政府內控實行的說明書, 行政法規的重要補充。通過構建以法律為核心、行政法規為主體、部門規章為補充的多層次政府內控法律體系, 能夠更好地落實全面依法治國方略, 建設法治型政府。

              六、政府內部控制的文化職能

              文化學是人類對自身的一種重新認識和發現, 是人類所創造的一切物質和精神產物的總和。國家根本政治制度決定了國家意識形態及文化核心價值觀, 而文化的傳承與發展亦通過潛移默化的方式影響著國家政治經濟的發展與進步。

              (一) 發揮審計免疫功能, 促進文化產業改革與建設

              在黨的十七屆六中全會中, 政府作出了深化文化體制改革, 推動社會主義文化發展的決定, 并充分地肯定了文化建設在增強國家綜合實力促進國家治理實施等方面起到的重要作用。國家審計作為實現政府內部控制職能的重要工具, 能夠通過發揮預防、揭示和抵御的“免疫系統”功能來監督受托經濟責任的履行, 不斷完善國家治理, 促進國家的可持續發展。具體而言, 首先在業務層面可以通過審計法定職能的履行, 來加強對于文化建設主體的經濟監督, 重點保障文化建設資金及文化資產安全, 以提高文化產業的經濟社會效益。其次應當著力于體制層面, 加強監督披露問題固然重要, 但更重要的是發現問題預防問題, 從制度層面提出建設性的建議, 并通過政府內部控制促進各項方針政策的實施到位, 以深化文化體制改革, 促進文化產業的健康發展。

              (二) 倡導廉潔自律理念, 建設廉潔高效政府

              中國官本位制的傳統思想及對權力制約機制的缺位, 導致貪污腐敗現象屢禁不止。2013年4月, 習近平總書記在中共中央政治局第五次集體學習時做出“借鑒歷史優秀廉政文化提高拒腐防變能力”的重要講話, 建立公正透明、廉潔自律的官場秩序成為當務之急。

              在建設廉潔高效政府的過程中, 同為受到儒家思想深刻影響的中國香港特區, 其政府廉政建設經驗非常值得我們借鑒與學習。香港特別行政區以“實用強”的法律體系、“零容忍”的反腐倡廉理念、“全方位”的社會監督機制、“極嚴厲”的懲戒制度, 營造了良性的廉潔政治環境。具體來說, 香港特別行政區建立了直接向署長負責的獨立反貪機構廉政公署, 并通過法律賦予了其強大的執法權, 有效地打擊貪污腐敗行為;同時通過簡單實用的《香港政府廉政公署條例》和《防止賄賂條例》, 明確規定了貪污腐敗的范疇、定義及懲罰標準, 確立了對于貪污腐敗“零容忍”底線;對于貪污腐敗, 相對于事中事后防范治理, 更為重要的是未雨綢繆, 香港特別行政區著力于基礎教育, 在中小學及幼兒園中倡導忠誠、廉潔的美德, 弘揚自由平等、維護法治精神的核心價值觀, 培養公民的民主和國家意識;同時也通過新聞、短片、電視劇等多種方式進行反腐倡廉理念的宣傳, 并且充分維護公民的新聞和言論自由, 通過全方位的宣傳與監督, 遏制貪污腐敗行為的發生。香港特別行政區反貪機構的獨立性、反貪制度懲罰的明確性和對于反腐倡廉理念的宣傳和弘揚都是我們當前所欠缺的, 應當借鑒香港廉政建設的成功經驗, 以建設廉潔高效政府。

              (三) 踐行核心價值觀, 推行德治文化

              在數千年的文化傳承和歷史發展過程中, 德治一直是儒家政治思想和倫理體系的核心內容, 孔子曾經在其著作中提及了“為政以德”, 通過對道德的建設來從文化層面, 來維護社會經濟秩序及國家統治。新型的社會主義德治觀實質上是在弘揚古代優良德治傳統, 拋棄糟粕成分基礎上, 以為人民服務為核心, 以集體主義為原則, 重視道德教育和感化的作用, 強調干部選拔的德才兼備的重要文化觀點。在政府內部控制層面, 助推“德治”文化的構建具有重要的理想價值。政府內部控制通過對于二十四字核心價值觀的踐行與維護, 來加強社會主義文化建設, 加強文化認同和道德建設。

              七、結論

              在前文中, 筆者基于哲學、政治學、經濟學、法學、文化學等多學科視角, 對政府內部控制的職能定位進行了分析, 并根據國情, 列舉了實現職能定位的一些具體途徑和措施?傊, 筆者認為政府內部控制實質上是運用聯系和發展的觀點和認識論的實踐方法, 通過對受托經濟責任履行情況的維護來人民群眾的利益。在政治上, 政府內部控制的職能主要體現為通過權力的監督與制約, 防止貪污腐敗現象;加強績效管理, 提高政府行政效率;以及完善制度建設, 促進國家治理現代化這三大方面。在經濟學上, 政府內部控制通過保障公共產品供應以彌補市場失靈, 簡政放權和政務公開以規避市場, 加強宏觀調控與預算控制以提高市場資源配置效率。在法學上, 政府內部控制的職能主要表現為由上而下由表及里的三大層次, 主要包括限制權力保障權利, 踐行法治精神;完善內控法律體系, 實現依法治國方略;嚴格執法違法必究, 建設民主法治國家。在文化學上, 踐行核心價值觀以推行德治文化、倡導廉潔自律觀念以建設廉潔高效政府、發揮審計免疫功能以促進文化產業改革發展, 這三大措施是政府內部控制的重要職能。隨著國家治理理念的進步與國家治理現代化目標的提出, 政府內部控制的作用早已不僅是政府經濟活動控制的工具, 而已經成為與政治治理、經濟治理、文化治理、審計監察、生態文明和黨的建設等一系列領域機制交匯融合, 成為國家治理體系中不可缺少的部分。從多學科的視角出發, 建立完善而全面的政府內部控制制度, 對于當前國家治理現代化目標的實現具有現實意義。

              參考文獻

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